两城四县
关于衢州市推进新型城市化的调研报告
发布时间:2010-03-04 15:30:59  作者:

     2006年8月8日,省委省政府召开全省城市工作会议,提出了我省要走新型城市化道路的重大战略决策。近两年来,特别是今年以来,衢州市以统筹城乡发展、协调区域发展为目标,加快完善城乡规划编制体系,不断强化城市建设,积极推进社会主义新农村建设,加速推进了新型城市化进程,促进了我市经济社会快速、协调、健康发展。根据科学发展观学习实践第一阶段工作要求,来人对2008年我市新型城市化道路推进情况进行了认真的调研,梳理了应该避免的误区,提出了推进城市化的对策建议。
     一、2008年我市推进新型城市化的基本情况
     一年来,我市的按照科学发展观的要求,坚持走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。全市城市化率由2007年的39.8%提高到41.3%。
      一是城乡规划编制体系进一步完善。明确把城乡规划作为推进新型城市化、提升经济社会发展水平的一项先导性、基础性工作。作为规划重中之重的《城市总体规划(调整)》方案和各县市域总体规划编制基本完成。《城市总体规划(调整)》在调整城市总体规划方案的基础上,对城区及柯城区、衢江区的产业、公共设施、基础设施的布局进行统一安排,以促进市区城乡统筹发展、协调发展。该规划已完成规划方案,待土地利用规划完成后作进一步衔接后报省政府审批。县4个县市的县市域总体规划都已完成省建设厅组织的方案论证工作,预计年底全部完成。在此同时,各地加快了专项规划和详细规划的编制工作。《市区电力设施专项规划》已完成并报市政府审批;《市区人防设施专项规划》已经过相关部门的初步审查;《市区消防专项规划》、《市区公交专项规划》等规划方案已完成;2007年启动的《城市雕塑规划》、《环城东路城市景观设计》、《九龙湖库区详细规划》等规划基本完成;今年启动的《市区信安湖控制性规划》方案也已基本完成。
     二是基础设施和公用设施建设力度进一步加大。市区中立交、江滨北路及公园延伸二期、民航大道等道路改造建设全面完成,信安大道、巨化中央大道东延伸段、双港西路改造工程有序推进,西安门大桥维修加固工程完工,西立交改造工程预计年底可交付通车。府东街南段改及老火车站片区改造拆迁国有土地已有225户签订了房屋拆迁补偿安置协议并腾空旧房交付拆除,占拆迁总户数236户的95.33%。小南门村“城中村”改造征收集体土地房屋拆除工作已有177户被拆迁户签订了农村房屋拆除协议,占应拆除总数的78.31%。供水、排水、环卫、燃气、公交等公用设施都有了明显改善。西区建设稳步推进,年初确定的7个重点公建项目建设进展有序,目前稽征大楼、交通大楼、交警大楼、工商大楼、环保大楼等5个项目都已开工建设,并达到进度计划要求(目前西区已建成和在建公建项目达28个)。社会性投资项目方面,恒盛大厦进展顺利,争取年底主体完工;荣威衢州4s店竣工开张;白云超市、精品大厦、金融大厦等项目在抓紧项目前期工作;幸福家园居住小区开工建设,新湖玫瑰园竣工交付。九华路延伸段、芹江中路、三江西路等基础设施建设继续推进,提前完成供水总干管三期管道建设。衢江新城建设扎实推进。
     三是城乡互促共进速度进一步加快。按照推进城乡一体化、建设社会主义新农村的要求,结合实施“千村示范、万村整治”,以村庄规划编制为基础,以垃圾清理、污水治理、改水改厕、河道洁化等为重点,全面开展了村庄规划、村庄整理、旧村改造和新村建设。全市完成300个村庄规划,其中省建设厅补助全面完成4个乡镇约80个村庄规划,补助资金185万元。农村困难群众住房救的指标从去年的1770户增加到2352户,争取省政府资金增加到1364.38万元。在此基础上,大力推进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村辐射。据统计,到9月底为止,全市共计完成城乡供水管网78公里,惠及农村居民1.9万户,计6.2万人,完成全年计划的77.5%;市区通往周边乡镇的公交线路有37条,线路总长680.5公里,日班次698个,覆盖25个乡镇,惠及50余万群众;积极推进乡镇垃圾中转站和污水处理设施建设建设,全市垃圾集中处理率达到70%以上。
     四是资源节约型和环境友好型城市建设质量进一步提升。以建筑节能为突破口,积极推进节地、节水、节材、节电等各项工作,深入开展城乡节能减排工作。全市范围内新建、改建、扩建的商品住宅和公共建筑100%达到节能50%的设计标准。今年全市共完成省级建筑节能示范项目11个(其中既有建筑节能改造1个),建筑面积55万平方米,超过省考核指标25万平方米;帮助申报省级示范项目争取资金补助45万。落实2个公建项目能耗监测示范项目。减排方面,全市各县(市)共争取到城市污水管网建设补助资金3200万,各县市共完成污水管网建设58公里。到9月底,全市污水处理厂处理污水2480万吨,cod削减量6270吨,分别完成年度cod削减计划的70.6%和79.4%。加大对乡镇污水处理设施建设的督促指导,目前,开化县5个必须完成的镇级污水处理设施已建成;全市开工并力争建成的14个镇级污水处理设施中,有9个已开工,其中4个已基本建成。在此同时,以绿化为重点、以五城联创建为载体的环境友好型城市深入开展,年内完成了衢州市古城墙遗址公园修复扩建、民航大道绿化、江滨北公园延伸绿化、中立交改造绿化改造及衢江西岸、沿石梁溪河口5万平方滨水绿地及桥庵里公园工程建设,加强了市各区块之间以及工业园区绿化建设力度,并完成了城市绿地景观提升改造、南环公园绿化、府山公园绿化改造项目前期。府山公园被评为国家重点公园。
五是和谐型城市建设进一步推进。全力推进住房保障工作,完成了《衢州市区2008—2010年城市低收入家庭住房保障规划及年度计划》编制。筹集廉租住房保障资金2171万元,新建廉租住房200套,建筑面积1.17万,将超额完成省政府年初目标。完成经济房建设8.01万,省政府年初目标任务顺利完成。实施旧住宅区综合改造16.45万,房屋1960套,总投资额1908万元,现已完成投资1071万元,超额完成省政府下达的13万的任务。进一步完善农民工工资保证制度,度稳步推行工程质量担保支付制度,今年全市有230家建筑业企业缴存了5470万元保障金。
     二、推进新型城市化必须谨防的四个认识误区
 城市的发展是始终与城市化的过程结合在一起的。特别是浙江省在全国率先提出新型城市化战略后,新型城市化在受到了前所未有的关注。市委五届九次全会报告明确提出,“要按照城市化与工业化协调发展、城市与农村统筹发展的要求,坚持走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互促共进的具有衢州特色的新型城市化道路”。 眼界决定境界,思路决定出路,科学发展决定未来,我们在调查中发现,当前对科学推进新型城市化的内涵认识还不够全面,四个方面的误区具有普遍性,急需认识上的完善和升级。
    (一)城市首位度越高就越好。
     不断提高城市首位度作为关键词在各级领导的讲话中、各大媒体的报道中频频亮相。城市首位度是不是越高越好?其实不然。所谓城市首位度,是指一国(地区)范围内首位城市与第二位城市人口数量之比。城市发展理论研究中,对城市首位度的合理性始终争论不休。有学者从传统的规模经济和集聚经济的角度提出了关于城市首位分布的积极影响。有些学者则从城市的位序规模分布的角度,提出首位分布的空间集中代表了一种超国家的倾向,这种倾向对经济增长、全民凝聚力、区域公平和社会平等有害,等等。还有学者认为城市的首位分布是和经济发展的低水平联系在一起的。在经济发展的初期阶段,较高的城市集中度对生产率的提高是必不可少的;随着社会经济的发展,城镇的分散化发展将最终出现。如阿根廷是现在城市首位度最高的城市,阿根廷的布宜诺斯艾利斯,集中了全国37.3%的人口,城市首位度高达10.2%。这表明了拉美城市的发展不平衡,城市人口集中于首都成为拉美普遍存在的现象,这也给首位城市的发展带来巨大的压力。经济不发达国家一般城市化水平低,地域差异大,城镇数量少,首位城市与其它城镇发展水平相差悬殊,大量人口和产业集中于首位城市,城市首位度高。而多数经济发达国家,城市首位度值一般相对较低,但面积较小的发达国家也有例外。所以,城市首位度是一个中性词,目前尚没有研究成果表明首位度越高越好。不断提高中心城市首位度,在提法上缺少理论支撑。 我市城镇规模小、结构松散,市域的城镇首位度为2.18,四城市指数为1.04,基本符合城镇首位度接近2,四城市指数接近1的理想状态,但必须清楚的认识到,这种状态是由于我市总体上还处于工业化初中期,且城镇规模较小,是一种低水平的相对的均衡状态。
    (二)只讲有形城市化不讲无形城市化。
     何谓有形城市化?城市规划原理说得很清楚:有形城市化是物质和形态上的城市化,具体反映在人口的集中(包括人口问题的集中,即城镇人口比重的扩大;城镇点的增加,城镇密度的加大;每个集中点-城镇规模的扩大);空间形态的改变(包括城市建设用地增加,城市用地功能的分化,土地景观的变化,如大量建筑物、构筑物的出现);经济社会结构的变化,如产业结构的变化,由第一产业向二、三产业的转变;如社会组织结构的变化,由分散的家庭到集体的街道,从个体的、自给自营到到各种经济文化组织和集团。而无形城市化是指精神、意识上的城市化、生活方式的城市化。这是城市化灵魂性的东西,但纵观各种报告、讲话,有形的城市化调研的多,即人口的集中、空间形态的改变、经济社会结构的变化,而其实,要落实以为为本的科学发展观,就必须有形无形一起抓,物质精神一起上。推进新型城市化,无形城市化千万不能再被遗忘。
    (三)城市化主战场除了城市还是城市
     城市是农业和手工业分离后的产物,这就意味着农业生产力的发展及农业剩余贡献是城市兴起和成长的前提。就像没有农村就没有城市一样,没有加快新农村建设,就不可能加快城市化进程。追根溯源,城市化“化”来的人,就来自农村从事农业的基层农民。然而,新农村在推进城市化中常常像被一个穷兄弟,地位被漠视,作用被低估。在科学发展观下推进新型城市化,必须加快新农村的有形建设和无形建设,有形建设即物质生产,包括基础设施、公共设施等建设,而这里所说的无形建设也就是无形城市化包括的内容,也就是如何让优秀的城市生活方式较快向农村和新进城农民扩散,农村意识、行为方式、生活方式如何更快地转化为优秀的城市意识、方式、行为,同时让农村居民逐渐脱离固有的乡土生活态度、方式,而采取城市生活态度、方式的问题。这是新农村建设的难点和重点,也同样是推进新型城市化的难点和重点。
    (四)土地城市化远快于人口城市化。
     城市化的过程其实是农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为城市地域。在城市化提升阶段,主要表现城市用地规模不断外拓,即为非建设用地不断转变为建设用地的过程。城市化的理想状态是人口集聚规模和城市用地规模实现动态平衡,但现状是许多城市用地规模大大高于城市人口规模。从数据上看,衢州中心城市用地扩展也快于人口集聚。造成的第一个原因是工业发展还没有带动就业人口的同步增长,以市区为例,据统计,市区2007年城市建设用地比2001年增长94%,主要以工业、居住、道路广场增长为主,而同期城市人口仅增长23%。这说明这两年我市城市建设速度较快,但对人口的吸引不够。同时市区偏重的产业(重化工产业等)结构为资金密集型企业,吸收劳动力相比则更少。2007年我市在三次产业增加值中,二产增加值占49.3%,但其就业人口仅占29.4%(2006年数据)。第二个原因是第三产业发展滞后。三产质量不高、层次较低,批发零售、餐饮等传统、基础性行业仍居主导地位。而新兴、智力型行业所占比重仍较小。金融保险业、房地产业等所占比重都较低,咨询服务业、旅游业等尚处于初级发展阶段。2007我市三次产业产值结构为16.1:49.2:34.7,而三次产业就业结构为45.1:29.4:25.5(2006年数据),第三产业就业结构比重低于其产值结构比重,第三产业大量吸纳剩余劳动力的功能尚未充分发挥。
      三、加快推进新型城市化的若干建议
     推进新型城市化的核心就是农民转变成市民,而农民转化成市民的过程,就是一个拉动内需,启动消费的过程。有专家计算,我国城市化率每增长一个百分点,全国就有近3000万农民变成市民,就能增长gdp若干点,如果城市化保持一定的速度,市规划局的出口依赖度就可以大大降低,甚至没有出口也能有8%以上的gdp增长。所以,在当前普遍缺乏消费信心和投资欲望的情况下,加快推进城市化意义重大。除发挥职能推进新型城市化外,市规划局提出以下建议:
     一要把中心城市作为加速推进新型城市化的桥头堡。中心城市是区域对外协作和竞争的龙头。目前我市面临区域竞争激烈,相邻地市经济发展势头较猛,如果中心城市做不大,就形不成发展极核和制高点,各种生产要素就会不断流失,衢州就有可能被边缘化。因此越是欠发达地区越要抓城市化,使本身有限的生产要素充分集聚,发挥更大的效益;而不是摊大饼、分散建设,浪费财力、物力,形不成规模。应此,中心城区层面应尽快改变中心城区由于目前统一规划、分头实施,开发主体多、造成了各自为政、布局分散,基础设施框架大、基础设施投资效益不高的不良局面,在今后若干年内,中心城市新区拓展上必须遵循“确保重点、有序推进”的原则,采取切实有效的行政与财政手段,确保今后的建设以在现有框架内为主,严格控制基础设施扩展的前提下,以西区、东港工业区、高新技术园区建设为重点,适当兼顾其它片区的发展要求。具体而言,西区要加快建设、形成规模、积极配套。主城区要做好保护、改造、建设、配套。产业区要建设、配套、拓展、提升。
     二要坚持把工业园区作为加速推进新型城市化的主战场。城市化的动力源于工业化。我市城市化水平低,工业发展没有带动就业人口的同步增长是一个重要原因。以市区为例,据统计,市区2007年城市建设用地比2001年增长94%,主要以工业、居住、道路广场增长为主,而同期城市人口仅增长23%。这说明这两年我市城市建设速度较快,但对人口的吸引不够。同时市区偏重的产业(重化工产业等)结构为资金密集型企业,吸收劳动力相比则更少。2007年我市在三次产业增加值中,二产增加值占49.3%,但其就业人口仅占29.4%(2006年数据)。因此,市规划局一要加强与长三角及周边发达地区的合作,积极引进技术和资金。通过与发达地区的产品交换、劳动力流动及劳动分工,获取发达地区的信息、资本和技术,积极承接发达地区的产业转移和技术扩散;二要积极培育主导产业和产业集群。目前我市410产业规划基本完成,下一步要加强产业集群的培育。产业集群不仅可以提高企业竞争力,促进专业化分工,降低成本,促进资本、产业的进一步集聚,同时还可产生服务需求,如建立市场机构、提供资金和信息交易所和专业性咨询服务公司,甚至需要设立技术学校(院),可以有力促进区域经济社会的全面发展,是区域竞争力的重要表现。第三,要积极鼓励发展民营企业。我市与发达地区的差距主要在民营经济,不仅体现在数量上,更体现在质量和竞争力上。我市要实现跨越式发展,民营经济是潜力所在,希望所在。只有把广大经济主体的发展积极性充分发掘、调动起来,把蕴藏在人民群众中的生产力激发、释放出来,我市经济才能真正实现跨越式发展。
     三要把激活三产作为加速推进新型城市化的着力点。我市城市化水平不高,消费不旺,还有一个原因是第三产业发展滞后。目前我市的三产质量不高、层次较低,批发零售、餐饮等传统、基础性行业仍居主导地位。而新兴、智力型行业所占比重仍较小。金融保险业、房地产业等所占比重都较低,咨询服务业、旅游业等尚处于初级发展阶段。现代第三产业的滞后发展也从另一个侧面反映出我市经济发展水平不高,还未产生对现代第三产业的迫切需求。以上情况直接的表现是第三产业就业率偏低。2007我市三次产业产值结构为16.1:49.2:34.7,而三次产业就业结构为45.1:29.4:25.5(2006年数据),第三产业就业结构比重低于其产值结构比重,第三产业大量吸纳剩余劳动力的功能尚未充分发挥。就此,市规划局应围绕现代商贸名城建设,做活市场流通文章,建设现代商贸名城,要在合理布局物流设施、加快市场建设的基础上,推进城市旅游业、文化教育产业、商贸流通业的联动发展。
  四要把加快机制体制创新作为推进型城市化的推进器。要在三大方面求突破:一是要求市区联动发展机制上求突破。重中之重是土地供应坚持一个口子进出,一个主体运作,实行统一规划,统一征购、统一供应、统一管理。市区范围(包括柯城区、衢江区行政区)所有房地产开发项目的立项、规划选址、土地审批都要报市政府统一审批。在城市总体规划建设用地范围内的房地产项目,特别是对城市主要节点、主要道路等主要地段和对城市近郊区、风景区等敏感区域的房地产项目,必须根据程序,报经规划委员会讨论后报市政府确定。二要在城市建设投融资体制求突破。当前我市城市建设的主要资金来源是财政性资金,资金来源渠道单一,受到财政实力的限制,城市建设资金投入短期内不可能有突破性增长。要创新经济适用房和廉租房供应机制,拓宽融资视野。除集中建设和政府采购外,重点考虑进行分散建设,即将廉租房安排在经济适用住房及普通商品住房小区中配建,或将经济适用住房安排在普通商品住房小区中配建,减轻政府集中建设廉租房和经济适用房的资金压力。鼓励外地高资质、有实力房地产企业、财团参与衢州的开发建设。三要在完善建设项目实施机制上求突破。城乡规划一经审批,就具有法律效力,确因重大项目实施需要进行调整的,首先必须按规定程序调整相应的规划,按照一级规划、一级事权的原则,市区需经规划委员会集体讨论,经批准后方可实施。严格落实城乡规划的空间管治要求。凡是已经纳入城乡规划的“蓝线”、“绿线”、“紫线”、“黄线”管治空间,必须依法加强控制,不得另作他用,通过严格规划实施,引导城市建设有序发展。

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