理论探讨
建设部政策研究中心课题组:经济适用住房的政策完善与制度创新
发布时间:2006-09-20 14:49:43  作者:
我国城镇居民的住房水平经过二十多年的发展,已完成基本的解困任务,并且住房商品化、市场化发展进程较快。当前,住宅建设的重点将通过完善住房保障体系,推进节能省地型住宅建设,调控规范房地产市场等政策措施,实现“以人为本、构建和谐社会”的小康发展目标。
  一、经济适用住房的发展回顾
  我国经济适用住房建设从1994年的“国家安居工程”开始起步,到1998年,在国务院《关于深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)文件中,更加鲜明地提出要求建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系。此后,经济适用住房在全国发展迅速,在1999年至2001年的建设高峰期,经济适用住房建设投资占商品住宅投资的比重分别达到17%、16%和14%,有些城市,经济适用住房占到建设规模的一半以上,为解决低收入家庭的住房困难发挥了重大作用。北京市已累计建设1000万平方米的经济适用住房,不仅极大地改善了城镇居民住房条件,还对稳定住房价格、促进住房消费起到了间接引导作用。据不完全统计,“十五”期间,全国经济适用住房累计竣工面积4.7亿平方米(含集资合作建房),累计解决了近600万户家庭的住房问题。总体看,经济适用住房在改革的不同阶段承担了相应的改革任务,保证了住房制度改革的顺利进行,在全面提高城镇居民居住水平的同时,还对完善住房供应结构、调整经济增长方式,拉动消费、促进国民经济发展等方面发挥了重要作用。
  经济适用住房在发展中,经历了高峰增长后的迅速下滑。由于经济适用住房存在着对购买对象审查不严;对建设标准缺乏有效控制,户型面积偏大;优惠政策不落实,推向市场进程放缓等问题。特别在2003年以后,在地方政府经营城市理念、土地成为第二财政的驱动下,逐渐减少了经济适用住房供应量,到2005年,经济适用住房占商品住宅投资额的比例下降到不足5%,直接导致满足中低收入家庭住房支付能力的低价商品房供应不足,房价上涨迅速,引发了新的社会矛盾。
  2006年5月29日,国务院九部委联合出台的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(37号文)宏观调控中,强调指出:“规范发展经济适用住房。各地要继续抓好经济适用住房建设,进一步完善经济适用住房制度,解决建设和销售中存在的问题,真正解决低收入家庭的住房需要。严格执行经济适用住房管理的各项政策,加大监管力度,制止违规购买、谋取不正当利益的行为”
  二、经济适用住房存在的问题及分析
  经济适用住房在发展中一直备受社会各界的关注,各种观点、分析评论较多,有些领导和专家学者甚至建议取消经济适用住房。从目前来看,对经济适用住房存在的问题分析主要集中在以下几个方面:
  1.一些地方政府对经济适用住房建设的重视程度不够
  2004年,全国经济适用住房投资出现负增长,占房地产开发投资的比重由上年的6.1%%下降到4.6%%。2005年,比例依然在5%以下。造成经济适用住房供应总量偏小的最主要原因是一些地方政府过于强调通过市场手段来解决住房问题,对于无偿划拨土地建设经济适用住房积极性不高,对住房保障重视不够。
  2.资格审查不严、保障对象模糊的问题最为突出
  在一些城市,对购买对象界定模糊、审查把关不严甚至放弃审查管理,一些地区采用开发商自行组织销售的办法,少数地方引发了炒房号现象,使有限的资源不能落实到应享受政策的家庭。当前,我国还没有建立健全个人收入征信系统,对收入标准审查很难做到客观准确,私开证明以及有些单位为解决职工住房问题,甚至出具假证明的现象时有发生。由于基础条件不俱备,出现了高收入阶层进驻或投资、投机经济适用住房的现象,监管难度较大。
  3.以企业为主导的建设方式严重影响了政策目标的实现
  经济适用住房在建设中主要有三种方式,一种是政府主导型,政府主管部门集中组织建设、负责分配和管理;第二种是政府主管,企业建设,在政府主管部门领导监管下自主负责建设和分配(按相应规定执行);第三种是企业自主型,这在大部分中小城市普遍采用,也是体现政策性效果最不显著的方式。其中,第二、三种方式,由于以企业操作运营为主,在企业追逐资金尽快回收和利润最大化的行为中,不仅未能严格限制购买对象和建设标准,还有可能在利润上突破3%的限制,一些经济适用住房未能真正满足政策目标要求,引发社会各界的不满。
  4.以售为主的实现方式存在较大的缺陷
  在1998年的国务院23号文件中,对廉租住房和市场价商品房都提出了租赁的概念,但对经济适用住房则明确:“中低收入家庭购买经济适用住房”。由于经济适用住房只售不租,一方面导致政府年年要拿出大量土地投入建设,土地供应压力与日俱增;另一方面,由于获得产权五年后就可以上市流通,补交的地价款与巨大增值收益相比显得微不足道,造成投资性购房涌跃,而真正需要住房的低收入家庭群体则很难买到,无法享受到政府的住房保障,引发新的社会矛盾。
  5.规模过大、位置偏远给中低收入家庭带来生活不便
  在一些大城市,特别是一些特大型城市,地方政府考虑到土地选址的困难、土地收益的流失以及价格便宜等多方面的综合因素,把经济适用住房建在了城市边缘地带,甚至布局在更远的郊区县。由于周边基础设施不配套,特别是缺乏高效快捷的公共交通系统,小区居民出行困难,就业、交通、子女入学成本较高,虽然解决了住房问题,但却不利于提高其整体生活品质。另外,由于小区规模较大,并且是纯居住区,本地缺乏就业机会,造成大规模人口的单向流动,虽然各方管理部门采取各种补救措施,但交通拥堵问题很难从根本上得以缓解。
  三、现行政策的调整与完善
  为贯彻落实国务院《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》文件精神,当前各地正在抓紧组织实施经济适用住房等保障性住房建设。为使保障性住房真正惠顾于符合条件的低收入家庭,避免重蹈过去的问题,应加快完善现有政策。
  1.健全住房供应体系,合理确定经济适用住房的供应对象
  经济适用住房政策、廉租住房政策、中低价位中小户型的普通商品住房政策以及商品房政策相互衔接,分别对应不同的收入群体,将是未来住房供应体系的重要组成部分。
  为保障实现政策设计目标,要坚持普通商品住房在住房供应体系中的主体地位,着力增加中低价位、中小户型的普通商品房供应,逐步使多数家庭能够通过市场解决住房问题,这是贯彻执行现行经济适用住房政策、积极探索完善创新经济适用住房制度的前提。
  未来相当长的一段时期,我国都处于城镇化快速发展时期,进城务工农民的住房问题和城镇居民因改善居住条件而要求的住房需求将长期存在,解决居民住房问题的压力将日益严峻。在各级政府有限的财力下,要更加明确经济适用住房的供应对象只能是依靠自身努力无法改善住房条件的低收入家庭,并且提供的是最基本的居住保障。
  2.加强规范管理,保障政策目标落到实处
  要坚决贯彻落实好现行的经济适用住房各项政策,切实加强经济适用住房的建设和管理,并结合当地市场发展情况及时完善相关制度和管理办法。一是实施严格的供应对象申请审查制度,即完善准入和退出机制。既要保证“应保尽保”,又要防止权力寻租和保障资源的滥用。二是严格限制户型面积和建设档次标准,经济适用住房只能为低收入家庭提供过渡性的基本住房保障,以及步入社会时间不长的“夹心层”的住房需求。因此经济适用房的建设标准宜控制为小套型为主,兼顾部分多代人共同生活的家庭需要。三是规范销售管理。城市政府要建立公正、透明的认购资格审查制度。四是要严格上市交易管理。政策体系要尽快完善部分产权房流转的交易规则,明确界定政策性住房的使用权界限。
  3.合理选址,规模适度
  未来五年,为实现宏观调控目标、建立健全住房保障体系,经济适用住房建设将进入一个新的发展阶段。此时,要特别重视总结过去积累的经验和教训。其中,选址是关键,位置不能太远,着眼点是不应超出低收入家庭生活成本支付能力,也不应给日常工作和生活带来新的困难;另外,小区规模要适度,可以在两限两竞项目的招标中拿出一定比例作为经济适用住房,也可以在位置相对较近、配套设施齐备的区域建设独立的经济适用住房小区,与商品房小区互邻,共享城市文明和市政配套基础设施,实现构建和谐社会的发展目标。
  四、加快经济适用住房制度创新
  从制度建设来看,经济适用住房在我国还是一个新兴事物,在实践经验中具有认识逐步提高的过程。目前,迫切需要重新审视经济适用住房的一些突出问题,尽快进行制度创新,以达到预期的政策设计和宏观调控目标。否则,如果继续延用过去的做法和实现方式,虽然各地不断加大建设量,但其根本问题和矛盾还是无法彻底解决。根据国内外实践经验以及社会各界提出的创新思路,目前主要集中在:限价商品房、部分产权房、租赁型经济适用房、贴息、贴租等方面。
  1.租售并举、以租为主
  在当初的经济适用住房制度设计上,是“中低收入家庭购买经济适用住房”,一次性地解决了产权问题。但从各国住房保障制度经验来看,绝大多数国家都是以改善居住条件为目标,而不是提供产权,即仅以租赁方式给予基本保障。从各地实践经验探索上,租赁与出售方式相比,利多弊少,主要体现在:一方面,政府主管部门需要拥有大量的房源,以让保障性房屋在低收入家庭的准入退出过程中流通起来,不断循环地再分配给新增加的低收入家庭;另一方面,我国住宅用地的使用权是70年,一个家庭或者经历两代人的家庭收入在70年中会发生很大变化,保障性住房被固化在70年中显然缺乏合理性。租赁型经济适用住房将是解决当前住房保障制度断层问题,并实现与廉租住房制度相衔接的有效方式。
  租赁经济适用住房是指以低于市场租金向低收入家庭出租,政府给予租金补贴。相对于现行的经济适用住房出售方式,租赁方式可以根据供应对象的家庭收入多少和变动情况,灵活调整保障资源分配的对象和租金水平,可以根据不同收入家庭灵活确定保障程度,更加公平地配置保障资源。
  从目前购买经济适用住房的主体来看,以刚参加工作的高学历年轻人为主,这部分群体收入增长潜力很大,当他们有能力购买商品房时,就会搬出租赁的经济适用住房,从而形成一种流动性的保障机制。另外,以租为主,还会以经济手段有效挤掉投资性和寻租行为,使保障性住房真正满足低收入家庭的需要。
  发展经济租赁房的前提是需要尽快完善相应的金融、税收和产业政策支持。如建设租赁住房,开发贷款需要延长至长达20~30年,并应从规划和税收方面对开发企业建设经济租赁房给予政策鼓励。美国为鼓励私人企业从开发项目中拿出20%用于保障性住房,一般采用增加容积率和相应的税收减免等优惠政策。我们目前的税收政策主导上是以控制限制为主,鼓励政策较少。
  对于城市危旧房改造、市政重点工程的拆迁户安置用房,以及大型独立工矿区企业职工利用自有土地的集资合作建房,仍可保留以出售为主的方式。
  2.调整增值收益,把政府补贴体现为共有产权
  目前,经济适用住房上市转让时,按现行规定,政府要收回一定比例的土地价款,但收回多少、如何收回补贴收益,因缺乏房屋产权依据,难以操作。有的地方虽然规定了“按成交额的10%缴纳综合地价款”,但在实践中出现了成交额难以撑控,售房者隐瞒实际成交价获利导致政府收益不能保证的现象等问题。
  经济适用住房是具有保障性质的政策性商品房,享受了政府免收土地出让金、税费减半征收和土地划拨出让的优惠,这部分优惠可以视为政府的投资;对于用货币补贴方式扶持低收入家庭购买的住房,政府的补贴更直观地反映为政府的投资。实际上,政府占有了经济适用房的部分产权,所以,经济适用住房的产权应是政府和受助购房人共同拥有的产权,即这类住房的产权是政府与受助购房人的共有产权。
  在实践中,政府拥有的这部分产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利,政府和受助者按规定共同申请领取《房屋共有权证》,同时,对产权共有人的权益进行界定。当经济适用房到期可以上市时,最初的购买者按照一定固定的边际收益获得利益,而政府则获得剩下的收益,或者说政府持有的产权,可在上市转让时体现为具有获得剩余收益的权力,也可通过回购经济适用住房由政府在市场上拍卖后取得,或政府回购经济适用住房用于新的保障对象,保留剩余收益权。
  对于用货币补贴购房的,因购售房行为始终在市场体系中运行,共有产权及其收益可以直接按出资比例设定。对于实物建设出售的经济适用住房,也可以事先约定,根据地价占房价比例等综合因素确定。
  对经济适用住房设定“共有产权”,有利于消除经济适用住房交易中的寻租谋利现象。经济适用住房是行政划拨土地,减半征收税费,升值空间远大于商品房。尽管政府对经济适用房申购条件进行严格限制,但在监管环节多、难度大、社会诚信体系缺失的情况下,利用经济适用住房与商品房差价寻租谋利的问题很难得到彻底解决,导致社会住房保障资源严重流失。如果实施共有产权和政府享有剩余权利制度,有利于消除经济适用住房购买者的投资动机,屏蔽掉中高收入群体,从根本上解决经济适用住房保障对象错位问题。
  3.专门机构独立运作取代以开发企业为主导的实施方式
  建立住房保障供应体系,对低收入家庭实施基本的住房保障,是各级政府义不容辞的责任,需要政府主管部门投入大量人力、物力和财力支持保障性住房建设。根据对过去各个城市经济适用住房政策实施效果分析可以看出,凡是在政府组织指导下成立的专门机构独立运作的城市,土地供应落实,配套政策到位,准入管理严格,建设标准和管理规范,效果较好,受到当地各界人士,特别是中低收入家庭的肯定和拥护。
  成立独立的住房保障管理机构,统筹资金(筹集和使用)、土地、规划、建设、分配、退出、再分配以及上市交易管理等,改变目前主管部门过多、职责不清、配套政策不落实,管理不严等一系列问题。独立机构在建设初期应以政府单独成立管理机构或下属管理机构为主,待发展成熟后,再扩大机构范围,如专门的非盈利性社会团体等。特别是随着经济租赁房的逐渐推广,更需要一个专门的机构负责对租赁期间的房屋、人员的综合统筹和全面协调的管理服务。
  4.改善经济适用住房的周转机制
  从目前以出售为主过渡到出租为主还需要一个发展过程,在现行制度下,对于依然以销售方式分配的经济适用住房,建议采取体内循环的周转方式。即,购买者如欲出售,只能被政策性住房的持有机构无偿(或给予一定的资金利息补偿)收回,再重新出售或出租给适合条件的新的中低收入家庭。这种有限制的周转方式有利于通过经济手段挤出已不符合条件的购买者,让他们去市场上购买完全产权、有投资获利空间的商品房。
  经济适用住房未来发展趋势。未来的住房保障体系中,大多数城镇居民应主要通过金融和税收政策支持,通过市场化途径改善住房条件。要尽快完善住房公积金制度在住房保障中的作用,创新使用范围,支持经济租赁房的建设和使用,使其真正成为广大中低收入家庭依赖的有效手段。同时,利用税收等手段为自住为主的购房者提供优惠政策,增强中低收入家庭的购房支付能力,确保实现全面建设小康社会的发展目标。
  经济适用住房的长远发展趋势是逐步与廉租住房制度对接,解决夹心层的住房问题,确保在社会平均收入水平以下的弱势群体可以得到基本的住房保障,即:低收入家庭租赁经济适用住房,这部分保障群体要控制在一个合适的范围。而中低收入等阶层则通过公积金等金融税收支持在市场上购买中低价位中小户型的住房,逐步与限价商品房并轨,进入市场体系,这部分通过市场改善住房条件的家庭应占社会的绝对多数。
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