理论探讨
改造与整治相结合科学治理城中村
发布时间:2008-06-30 17:47:01  作者:
目前,许多地方城中村占市区总面积的比例很高,环境恶劣,影响到城市发展;但是城中村的整治改造涉及到集体用地转变为国有用地、村民转变为居民、村委会转变为居委会多种角色转变,涉及到土地征收、房屋拆迁、集体资产处置等关系广大群众切身利益。能否妥善处理城中村的问题,关系到城市土地利用结构的优化、关系到城市生态环境的改善、关系到原村民生活条件的提高、关系到城镇化和城市的健康发展。因此需要我们对城中村改造工作加以重视。

  一、对城中村的再认识

  1.城乡二元土地制度是城中村存在的首要因素

  根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定,城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于农民集体所有。集体土地要变为国有土地,必须实行国家征收的方式。从1978年至2007年,我国城镇化水平由17.9%提高到44.9%,呈现出快速发展的态势,城镇规模不断拓展,城市郊区的农用地和集体建设用地不断被纳入城市规划区的范围中。

  在征地过程中,由于征收耕地不涉及拆迁问题,中间少了许多复杂环节,为了降低城镇化成本,许多地方绕开需要拆迁安置的集体建设用地,开始对耕地进行征收。在城镇不断扩张,耕地逐步被蚕食,宅基地、留置地等集体建设用地被保留的情况下,出现了许多城中村。

  2.巨大的租金收益是城中村存在的物质刺激

  农村的土地集体所有制、宅基地制度、农地征收中的留置地政策,使得纳入城市区域的村集体、村民在原居住地获得了更多的基建用地,村民在宅基地上建造房屋无需缴纳土地出让金,所需的费用只有房屋土建费用,相对于周边城市社区来说,它的建造成本低,租金便宜、管理松散、交通便利,其场地和房屋市场需求旺盛,吸引大量的外来人口到此居住。

  3.传统城市规划对城中村地区考虑不足导致城中村建设混乱

  长期以来,我国城市规划主要对象是建成区,对其周边及城中村地区关注不足,尚未实现建成区和城中村建设统筹协调、统一规划管理;城中村配备完善的教育、文化、医疗等公共设施尚未在市域范围内实现城市总体规划的全覆盖。同时,由于城市规划、土地利用总体规划、村镇规划和区域规划之间衔接不到位,城中村建设无据可依,无法对城中村的建设管理产生效用。

  二、城中村治理存在的主要问题

  人多地少是我国的基本国情,国家制定了从紧的土地政策,因此节约利用现有的城市建成区的土地资源已经成为城市发展的必然选择,城中村整治改造也成为大多数城市发展建设的重点。目前,各地城中村在改造中普遍存在的问题有以下几个方面:

  1.重整体拆建改造,轻人居环境整治

  许多城市城中村治理主要是通过建筑物整体拆除、新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境。由于改造者急功近利,许多城市改造规模过大,速度过快,致使拆迁户安置困难,破坏了原有的城市空间结构和社会网络,不利于城市经济、生态、历史、环境的持续发展;对条件不成熟的地区,一味地追求大规模拆建,容易引起各方矛盾的激化,因此整体拆建的改造方式所需资金较大、投入较多,没有相当的资金实力,不适合盲目跟进。

  2.重现代化城市建设,轻历史文化遗产保护和特色保留

  大量的城中村拆迁改造,人们缺乏对旧城优秀传统文化和历史文化载体的保护意识,造成大量古建筑、纪念建筑物、民居、遗址等宝贵文化遗产在拆除中流失,这在一定程度上影响了城市特色文化的建设发展。

  3.重本地居民拆迁安置,轻流动人口居住问题

  在城中村改造的过程中,改造主体重点关注原村民的房屋拆迁与人员的安置,忽视解决外来流动人口的住房问题。在我国城乡发展尚未实现统筹安排的情况下,城市住房市场和住房保障体系也是为城市居民而设计的,外来人口尚未纳入到城市住房保障体系之中,他们的居住需求无法得到满足。城中村容纳了大量外来人口,如果采用整体拆建的改造模式,外来人口会由于租金问题向外地转移,这会在城市的其他地方形成新的流动人口聚集地。

  4.重建筑物拆建的有形改造,轻原村民精神层面的无形改造

  目前城中村的改造非常重视建筑物的重新拆建,当然也会关注集体土地转为国有土地、村民转居民、农村变社区、集体经济转为股份制经济的无形改造。但是这些形式上的转变是远远不够的,城中村改造后,原村民必须放弃从前的社会规范、价值评判标准,重新适应城市生活,掌握一门城市谋生技能,形成新的社会规范和价值评判标准。这些转变是一个长期的过程。因此改造城中村,最终是要使原村民真正融入城市生活,而不是沦为城市贫民。

  三、改造与整治相结合,科学治理城中村

  城中村治理应当根据治理对象、治理区域的特点,灵活采取改造与整治相结合的方式,注重发挥政府与市场双重作用,保护原村民长远利益,科学治理城中村。

1.量力而行、因势利导,把改善市政基础设施和居住环境质量作为城中村治理的核心

  城中村治理应改变工作思路,量力而行、因势利导,要遵循可持续发展的整体性原则和效益原则,避免超过本地经济承受能力和市场吸纳能力的大拆大建,依据经济实力科学合理地安排城中村治理的工程规模。城中村治理,不能采用推倒重建、将其消灭的单一开发模式,而应该依据城中村的不同条件,以改善原村民居住环境为核心,合理选择改造和整治相结合的综合治理模式。

  对于居住环境差、建筑质量不合格、存在严重安全隐患的城中村,需要采取彻底改造的模式,通过对建筑物实行拆除、新建等手段彻底改变城中村的建筑形态和居住环境,通过改变物质空间形态促进城中村社会组织形态等各方面的彻底变化,改造后的区域要满足城市规划和建设标准,其空间形态应和城市社区基本保持一致。

  对于城市重要功能片区之外的城中村,其基本能够适合中低收入家庭居住的需要,但内部公共环境、基础设施、居住生活环境较差,建设形态与周边城市社区的差别较大,我们在改造的过程中,应当采取局部整治的模式。

  城中村整治,主要是要在改善少量市政公用设施的基础上,改变城中村的居住环境、设施水平和建设面貌,使城中村建设面貌、居住环境和城市社区逐步融合。城中村整治工作首要是解决安全隐患问题,如建筑质量、自然地质灾害与消防问题,以及市政基础设施问题,如供水、排水、电力、电信、环卫等设施。例如,深圳市近几年就改变城中村治理思路,按照分类指导的原则,采取全面改造与综合整治两种模式解决城中村问题。如福田区岗厦楼园项目为综合整治型,计划五年内投资6000万元进行综合整治,主要包括排水、排污系统改造、路面拓宽及部分绿化;将架空电缆全部铺设入地;新建文山菜市场等。

  2.保护优先,将保留城市历史风貌与传统格局作为城中村治理的重点

  历史文化作为城市的一个重要组成部分,其文化遗产是城市历史的印记,凝结了一个城市的特色,不仅能强化人们的乡土意识和爱国情感,也是现代文明的宝贵源泉,构成今天生活的重要背景。历史文化遗产是天赋和历史积淀的综合,一旦遭到破坏,就不可能复得。城中村整治改造过程中,更要注重保留城市传统特色。目前,各地基本采用全部拆除重来的城中村改造方式,它虽然能够推动城市建设,从社会、人类发展的长远角度来看,保护一个城市历史、维护一个城市的特色更为重要。

  当然,保护并不是一切原封不动,关键是要在城中村治理中树立保护意识,对传统历史街区和具有较高历史及建筑艺术价值的建筑要予以保护,规划建设后的城中村区域要与传统的城市风貌及格局保持协调,这样城市的历史才能得以延续和发展。

  3.规划先行,以《城乡规划法》指导城中村治理

  《城乡规划法》对旧城改造建设的要求是:“旧城区的改建,应当保护历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中的区域、基础设施落后的地段进行改建。”城中村治理也不能仅从单纯的经济效益出发,还应该按照改造的重点、先后顺序、工程规模进行科学规划。为彻底杜绝整治改造后的区域与周边城市环境不匹配、生态环境遭到破坏等现象,在城中村治理以前,应当对城中村进行战略性的规划研究,调查清楚城中村内的土地使用及建筑现状,统一规划确定需要拆除重建、需要改造、需要保护的地块和建筑;统一确定道路交通、公共服务及绿化开敞空间等系统性设施和空间等等。城中村改造必须兼具前瞻性和科学性,至少20年内不落伍。具体地说,我们应当高起点、高标准地完善市政公用设施、完善环境设计和空间设计,特别要注意保护国土资源和防止环境污染,如对交通条件、停车场面积等有关标准进行严格控制;对重要街道和路段临街建筑的容积率要严格控制;确保临街及街心花园绿地面积;关于电、水管网及垃圾处理等一系列的基础设施的建设最好一步到位,避免低水平的重复建设。总之,城中村的整治改造不仅仅是为了改善目前城市居民的生活条件,更重要的是要为今后城市的长远发展预留足够空间,这既是实现城市经济可持续发展的要求,也是通过优化城市土地利用率实现土地资产不断增值的必要条件。

  4.统筹考虑,分步骤解决城中村外来流动人口居住问题

  城中村容纳了大量外来流动人口,尤其给外来低收入人群提供了廉价的租屋。在城中村改造过程中,如果城市政府不能解决低收入者的住房保障问题,城市周边的村庄在利益驱动下还会重蹈覆辙,建成区内的城中村。因此,城市政府要充分调研外来人口的居住需求和空间分布,按照《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号文件)的要求,多渠道改善农民工居住条件,满足大量涌入城市的外来人口的居住需求。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。在农民工居住相对集中的开发区和工业园区里,要考虑农民工的居住需要,在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下,政府按照集约用地的原则,建设大量的集体宿舍,以低廉的价格出租给农民工。有条件的地方,可比照经济适用住房建设的相关优惠政策,政府引导、市场运作、建设符合农民工特点的住房,以农民工可承受的合理租金向农民工出租,这样既能解决外来人口的居住需求,又能通过规范的管理降低外来人口的犯罪率,从而保障社会的长治久安。

  5.政府主导,合理利用市场机制进行城中村治理

  城中村治理具有经济、社会、环境等多重效益,与原村民生计和民生息息相关,这就要求政府必须发挥主导作用。另一方面,城中村整治改造需要大规模资金支持,单靠财政资金无法实现,这也需要充分调动各方积极性,利用市场机制吸引社会资本和民间资本参与,拓展融资渠道,多渠道筹集改造资金。

  对于区位条件较差,改造后规划为绿地、公共设施等公益用地,或者涉及历史文物、遗址保护的城中村治理项目,政府应作为改造主体,加大投入力度;对于区位条件较好,改造后规划为商业或住宅区的城中村,可引入市场力量,选择有资质的开发商作为改造主体,政府必须担当起相应的责任,组织开展公平的竞标,提供优惠政策,加强管理,严格按照城市总体规划进行项目审批,全面做好城中村的无形改造。

  政府在城中村整治改造中,要树立不与民争利、让人民受益的思想,切实解决城中村的问题。例如,青岛市最大的旧城改造工程——云南路片区拆迁改造工程,整个片区聚集了青岛市大量的困难群体。在改造过程中,该项目探索实施了“非开发型”模式,即实施主体完全由政府承担,政府主导拆迁、建设、安置,改造区域不进行商品房开发,所建房屋全部用于居民回迁,政府不获取任何财政收益,还要补贴五至八亿元,这种做法取得了非常好的效果,值得各地学习。
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