理论探讨
城市发展:不以大小论英雄
发布时间:2009-05-08 11:17:54  作者:
社会经济的种种弊病源于城市规模过大?如何才是最理想、最合理的城市规模?怎样控制?

  同济大学城市规划系副教授田莉最近撰文指出:城市发展不是越大越好,城市规模是一个动态均衡的过程,需要在城市层级(网络)体系中予以确定。在我国向中等收入国家迈进时,城市规模政策需进行相应调整。

    人口规模预测:“知其不可而为之”的无奈命题?

  “我国现行的城市规模预测方法多源自计划经济体制,对市场经济的发展规律知之不多,导致城市总体规划中的人口规模预测往往与规划期限城市的实际规模相去甚远。”田莉说。

  她进一步分析说,城市的人口和用地规模预测是城市总体规划的主要内容,又往往建立在人口规模预测的基础上。我国传统的城市规模(主要是人口规模)预测方法主要来源于计划经济体制,其本质是趋势法和外推法。计划经济体制下,由于受地域和就业岗位的限制,人口的流动相对很少。因此,可以相对较为容易地预测人口规模。

  然而,随着改革开放以来我国市场经济体制的发展,人口的跨地域流动大幅增加,大城市吸引的流动人口越来越多,传统的预测方法明显难以适应市场经济体制下城市的快速扩张。

  随着计算机技术的发展和自20世纪80年代以来计量方法的广泛应用,现代预测方法得到较快发展,如回归预测法等。但这些预测方法虽然考虑了社会经济发展因素,但假设的前提往往存在较多的缺陷,难以得到广泛应用。“于是乎,对规划师而言,人口规模的预测成为一个‘知其不可而为之’的无奈命题;而对地方政府而言,人口规模预测得是否准确无关紧要,关键是人口规模能成为向上级相关部委争取‘建设用地指标’的重要‘武器’。”田莉说,“往往城市总体规划还未开展,地方政府就先给规划设计单位一个人口规模指标,要求设计单位予以论证。在这种情况下,城市规模的预测方法成为可有可无的‘装点门面’的手段。”

    静态地寻求最佳城市规模并不现实

  田莉认为,城市规模不是越大越好。随着城市规模的扩大,拥挤成本和交易费用很快增大,从而会将城市扩大的益处抵消。如果人口规模的增长高于最优规模,服务设施满足不了需求,会造成服务水准降低,造成拥挤成本。拥挤还导致环境的恶化、土地价格和相应的房价上升。此外,如果城市过大,交易距离会增加,交易环节会增多,交易风险也会增加。

  田莉分析指出,最优城市规模的理论是建立在边际成本等于边际效益的基础上的。边际成本指的是新增一个城市居民带来的城市成本,边际效益指的是新增一个城市居民所带来的城市效益。而现实中,城市的实际规模往往由市场来决定,也就是说企业或个人来决定是否在城市发展。同时,随着市场经济程度的提高,政府很难直接控制城市规模,只能通过制定政策影响价格(如住房价格、交通成本、环境价格等),进而影响城市规模。“事实上,首先,城市发展总是处于一种动态均衡中,静态地寻求最优城市规模并不现实。”田莉说,“只有将城市放于城市体系中,用适度城市规模网络结构,亦即城市的等级-规模体系来动态地看待城市规模,才有助于加深对城市规模的理解。”

  我国城镇化道路:不能对超大城市放任自流

  长期以来,有关我国城镇化道路的选择,一直存在着“大城市优先”与“中小城市优先”之争。有的学者认为,中国应该坚持发展大城市,因为与中小城市相比,大城市往往具有规模经济与集聚经济优势;有的学者则坚持,中国应走中小城市优先发展的城镇化道路,因为中小城市能够解决众多农业剩余劳动力就业问题,且有利于消除传统的城乡二元结构。至今,我国城市规模的政策仍不甚明朗。

  中国的城市体系存在一个严格的直辖市、省会城市、地级市和县级市的行政层级上运作。这有两个特点:第一,较高级别的城市“监督指导”较低级别的城市;第二,较高层级的城市享有更大的决策自主权、更多公共财政资源,更容易得到交通方面的便利。这就会导致个别精英城市有更好的工作机会和公共服务水平,因而过多的移民被吸引到这些城市,移民对金钱的追逐通常会造成一个过度拥挤、管理很差的超大城市,生活质量会变得很低。

  田莉认为,对这些超大城市的规模不能放任自流。正如相关专家所指出的,随着国家进入中等收入阶段,城市分散化就变得十分紧迫。目前,我国处在高速发展时期,城市各类用地需求正处在不断上升阶段。为防止城市恶性膨胀,减少城市扩大所产生的城市病和城市蔓延对乡村农田的侵占,就必须在城镇化由中级向高级的转型阶段,对城市的人口及其用地进行卓有成效的控制。“基于我国正处于向中等收入国家过渡这样一个判断,我国的城市规模政策,在现阶段应通过资本市场的开放和基础设施的倾斜,增加中等城市的吸引力,为超大城市规模解压,而非简单运用行政手段压制超大城市规模。”田莉说。

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